纳入山水林田湖草综合治理之中系统考虑
重磅 | 鞠建华司长：要将矿山生态修复纳入山水林田湖草综合治理之中系统考虑
绿色发展引领中国矿业进入新发展阶段
自然资源部矿产资源保护监督司司长鞠建华
近些年，我国矿业绿色发展明显提速，在保护生态的前提下搞好矿产资源开发已经成为自觉行动和必然选择，绿色矿山建设已成为矿业领域生态文明建设的生动实践。党中央“十四五”规划建议提出，坚定不移贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，协调推进全面建设社会主义现代化国家。这不仅为我国矿业发展提供了新的增长空间，更对我国加快建设现代化矿业体系，把绿色发展贯穿于矿山建设全过程和各方面，切实转变矿业发展方式，推动矿业实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展具有深刻意义，为新发展阶段全面推动我国绿色矿业发展明确了要求、指出了方向。
自《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《全国矿产资源规划(2008—2015年)》将发展绿色矿业建设绿色矿山作为重点任务以来，在试点推进和开展建设过程中，以资源综合利用、节能减排、保护生态环境和社区和谐为主要目标，各地和矿山企业因地制宜、积极探索，涌现出一批可复制、可推广的典型模式，起到了很好的示范引领作用。如：大幅减少固废排放和更多利用资源的井下充填绿色开采模式，实现共伴生资源效益最大化的资源综合利用模式，立体化工厂化的集约化建设模式，矿山土地复垦和节约用地的采矿用地新模式，工矿景观旅游与矿区复垦绿化相结合的矿山遗迹多功能融合模式，“开一方资源、惠一方百姓”的矿地和谐模式，将绿色发展融入企业常态化管理提高市场竞争力的绿色管理创新模式，吸引社会资金共同促进绿色矿山建设的绿色金融发展模式等。
一、加快形成我国绿色矿山建设新发展模式
“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。随着人们对蓝天白云、碧水青山和优美生态环境的追求更加迫切，生态文明建设和绿色发展理念深入人心，“绿色矿山”作为矿业一个全新的、多维的发展理念和建设模式，必然会随着时代发展不断得到补充和完善，形成新发展模式。
我国不仅是矿产资源大国，而且也是世界上最大的矿产品生产国、消费国和贸易国，矿业已经成为我国经济社会发展的重要组成和支撑。新发展阶段对我国矿业高质量发展提出了新要求，同时也应该清醒地认识到绿色矿山建设中存在的问题。
一是对内涵理解存在偏差，绿色矿山建设是一项复杂的系统工程，包括资源综合利用、节能减排、保护生态环境、矿地和谐等丰富内涵，不应简单理解为“绿化”等，忽视了矿山升级改造和源头管控；
二是绿色矿山建设水平不平衡差距大，我国仍有部分生产规模小、技术装备落后、建设基础薄弱、遗留环境问题多的矿山；
三是绿色矿山创建动力不足，由于投入后短期效益不明显且增加了部分成本，使得一些企业压力较大，顾虑重重；四是制度政策外部激励不够，资源配置、财税和金融等政策细化落实难，缺乏合理制度和政策的保障；五是企业履行社会责任和风险管控不到位，给企业长期发展、正常生产和运营带来了较大不确定性；六是评价考核机制尚不健全，评价方法单一，第三方评估准入和问责机制不健全，后续追踪考核不到位等。
“十四五”时期，必须坚持系统观念，加快建立现代化矿业新发展模式，从绿色转型和高质量发展角度统筹推进，使“绿色”不仅要贯穿于矿山规划设计到建设运营的全过程，更要全方位形成开采方式科学化、资源利用高效化、生产工艺环保化、企业管理规范化、矿山环境生态化、矿区社区和谐化的综合系统发展模式，更加注重资源效益、生态效益、经济效益和社会效益的统一，具体体现在以下几个方面。
一是实现由粗放开发向集约高效模式转变。实现以更少的资源投入和更低的排放获得更高的经济增长，以最小的生态扰动量获取最大的资源价值，倒逼矿山企业优胜劣汰，把转变发展方式同推动高质量发展统一起来。
二是实现由要素驱动向创新驱动模式转变。激励引导矿山企业加快技术改造，广泛推广使用先进适用技术装备，推动矿山企业转型升级。
三是实现由后期治理方式向过程管控模式转变。坚决避免走先污染后治理的老路，加强源头管控和过程管理，通过科学规划设计、合理有效措施，确保矿山始终与周边环境相协调，并建立企业绿色矿山建设管理体系，在生产过程中控制并减少能耗、废弃物排放和加强生态保护。
四是实现由工业化模式向生态化模式转变。矿山企业积极参与生态文明建设，构建矿山企业的生态责任体系，加强源头治理，因地制宜地进行绿色化改造和生态保护修复，统筹好矿山开发和生态保护，走向人与自然和谐共生可持续发展道路。
五是实现由封闭自处向和谐共享模式转变。切实履行社会责任，避免社会责任缺失带来各种风险，加强风险识别和预防，发挥矿山开发对区域经济社会发展、基础设施建设、乡村振兴、当地扶贫就业等方面的积极作用。同时，创建符合矿山企业特点和推进实现企业发展战略目标的企业文化，提升企业凝聚力。只有建成绿色矿山，企业才能有生命力、有信心、有希望、有干劲，树立良好企业形象，社区社会才能对企业有信任感，企业才能生存和不断壮大。六是由传统经营向现代化管理模式转变。创新经营管理理念，数字化技术与矿山运营深度融合，使地质测量、资源储量、采选、运输、节约与综合利用、生态环境保护等生产经营要素实现数字化，实现矿山企业经营、生产决策和设备控制的信息化智能化管理，打造智能矿山，提高矿山现代化运营管理水平。
通过打造全过程多方位的系统性综合发展模式，促进矿产资源勘查开发全面绿色转型，使绿色矿山真正成为矿山企业转型升级、利用高效、生态友好、惠民富民、形象良好、融资上市和走出海外的绿色标签，形成新时期现代化矿业的新发展模式。
二、科学构建我国绿色矿山建设新发展体系
绿色矿山建设从积极倡导绿色发展理念、凝聚行业发展共识、试点工作稳步推进、示范引领发展，到逐步构建工作机制、制定标准规范和激励政策、中央地方协调联动、遴选建立绿色矿山目录，基本建立起了标准、政策、评价、创新和管理的体系，为发展绿色矿业和推进绿色矿山建设提供了重要支撑和保障。
一是自然资源部制定印发了油气、煤炭、有色金属、冶金、黄金、化工、非金属矿、砂石和水泥灰岩等九个行业绿色矿山建设标准规范，十几个省(区、市)自然资源主管部门组织制定了地方标准规范，一些矿山企业集团制定了企业标准规范，一些矿业社会团体制定了社团标准等，使绿色矿山建设有标准可依，指导和规范了绿色矿山建设。
二是自然资源部联合财政部、环境保护部、国家质检总局、银监会、证监会等部门印发了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)，从用地、用矿、财政、金融等方面加大政策支持力度，不少地方政府和管理部门也相应制定了具体措施，起到了很好的激励引导作用。
三是建立评价考核指标体系，推进评估考核工作规范化。在2020年绿色矿山遴选过程中，自然资源主管部门从矿区环境、开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新、企业管理与形象等六个方面制定设置了100项具体指标，细化和统一评价考评标准，并对第三方评估机构、评估报告、评估程序做了具体要求。
四是建立了《矿产资源节约与综合利用先进适用技术目录》制度，引导企业积极创新和推广应用新技术新工艺新装备，加快矿山技术装备改造升级。五是按照“部门协同、上下联动、企业主体、第三方评估、社会监督”的机制，落实各方责任分工，形成工作合力和政策合力。
“十四五”及未来更长时期，如何将绿色矿业发展体系培育好、完善好，使之更加体系化，具有更大意义，这是构建绿色矿业新发展格局的基础环节，是锚定绿色矿业发展长远目标的重要举措。必须牢牢把握绿色现代化矿业发展的大方向，按照高质量发展的要求，使之与深化供给侧结构性改革结合起来，与市场在资源配置中起决定作用结合起来，与推动产业链协调发展结合起来，与支持绿色技术创新结合起来，与生态文明建设相协调结合起来，科学构建绿色矿业发展的标准规范、支持政策、考评评价、创新驱动和工作支撑的新发展体系。
一是加快建立绿色矿山国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，且各个层面标准相互衔接，强制标准和推荐标准相互配套，有特色全覆盖的标准体系，并推动中国绿色矿山标准“走出去”，降低矿业海外投资带来的经济、社会、环境和治理等风险，为全球矿业国际合作和矿山建设树立新标杆、做出新贡献。
二是细化深化相关支持政策，解决好用地、用矿、财政、金融等政策措施落地问题，使矿山企业提升创建动力和坚定建设信心，打通各项政策之间的壁垒梗阻，最大限度地调动企业和地方政府推进绿色矿业发展的积极性。
三是不断完善评价考核指标和评价方法，充分体现绿色矿山建设导向、路径和要求；建立科学的评价认定制度和认证管理体系，提高评价认定的能力和水平，确保绿色矿山建设质量，体现对矿山企业软硬综合实力的严苛考量；同时，完善全国绿色矿山名录管理，将符合或不符合标准的矿山企业及时纳入和移出名录。
四是坚持创新驱动，强化矿山企业创新主体地位，支持绿色技术创新，提升企业技术创新能力，促进各类创新要素向企业集聚，推进产学研深度融合，大幅提高科技成果转移转化成效，促进新技术产业化规模化应用。
五是推进形成多方位全流程协同强的工作体系和机制，企业内部要建立绿色矿山管理体系，明确目标任务分工和层层落实责任，同时做好各类风险评估和监测，科学管控风险；政府主管部门要在落实政策上下功夫，支持好服务好矿山企业，并通过矿业权人勘查开采信息公示提高管理效率，强化社会监督，形成促进绿色矿山建设的社会氛围。通过健全矿产资源勘查开发新发展体系，促进矿业领域全面绿色转型。
三、全面开创我国绿色矿业新发展格局
十多年来，绿色矿山建设纳入国家战略和规划，在实践中不断探索与发展。2011—2018年完成了四批国家级绿色矿山建设试点，不少地方政府也开展了相应实践，探索了发展模式和建设经验，为制度建设、政策标准制定等奠定了良好基础。从2019年开始实行全国绿色矿山目录管理制度，已经进行了两轮遴选，全国已有一千二百余家矿山企业进入绿色矿山国家级名录，不少地方建立了省市级的创建库或名录，并开展50个绿色矿业发展示范区建设，推动由点到面、由个体到整体建设水平的提高。绿色矿业作为一种先进的理念、文化和发展方式得到了广泛传播和实践，彰显了矿山企业的正面形象，在社会上产生了积极影响，营造了良好的矿业生态，已经成为体现矿山建设水平及运行管理水平的重要品牌和引领标杆。
“十四五”时期，绿色矿山将成为我国矿业发展的基本要求，全面构建绿色矿业的新发展格局，是适应我国经济社会发展阶段变化的必然选择，是发挥矿业对经济社会发展基础保障作用的内在要求，必须深化改革，加快推动科技进步和产业结构升级，全面提高资源利用效率和生态保护水平，使绿色矿业新发展格局变为现实，使我国绿色矿山建设步入系统化、规范化和现代化的新发展阶段。
一是推动生态文明建设在矿业领域落地生根，将节约资源、生态优先和绿色发展作为矿产资源法修订的根本原则，用法治思维和法治方式解决矿业发展中存在的突出问题，强化绿色发展的法律和政策保障，完善生态文明领域统筹协调机制，构建矿业领域的生态文明体系。
二是明确新发展阶段绿色矿业发展的总体目标和任务，在新一轮矿产资源规划编制中科学部署全国绿色矿山建设工作重点任务和布局，深入实施可持续发展战略，处理好开发与保护、资源与环境的关系，把握好供需矛盾和生态矛盾的平衡，构建协调有序的绿色矿业新发展格局。
三是加快推进绿色矿山建设步伐，实现全国绿色矿山名录遴选更新常态化。结合矿山实际，对标绿色矿山建设标准，分类有序推进，对新建矿山在出让合同中明确要求，按照建设标准进行规划设计和建设运营；对于生产矿山推动企业升级改造和绿色化改造，逐步达标；建立中央地方推进绿色矿山建设的上下联动机制，不断扩大覆盖面，促进我国矿山企业全面绿色转型。
四是点面结合全域推进，统筹推进绿色矿业发展示范区建设，结合不同地区资源赋存特点、开发利用条件、资源环境承载能力和区域经济发展实际，高质量建设产业体系，因地制宜延长矿产资源开采加工产业链，将资源优势转为经济优势和发展优势，充分发挥出资源合理利用的社会效益，推动形成集约高效、生态优良、矿地和谐的产业优势区，展现一个地区矿业发展水平和可持续发展潜力，促进区域经济社会发展。
五是建设人与自然和谐共生的生态矿业，结合自然生态条件，合理利用资源，做好生态保护修复，构建符合自然生态规律的矿区生态系统，将矿山生态修复纳入山水林田湖草综合治理之中系统考虑，将矿区生态系统很好地纳入到区域整体生态系统中，形成与资源环境承载能力相匹配、生态生产生活相协调的新发展格局，为区域生态系统的良性发展做出贡献。
六是构建绿色矿业发展的长效机制，实现矿业更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。
其一，更新理念是前提，要充分理解绿色矿山在开发利用、节能减排、生态保护、社会和谐等方面的丰富内涵，从生态文明建设的系统工程考虑，推动资源利用方式的根本转变。
其二，主体责任是关键，企业是矿山建设的主体，生态文明建设是应尽的社会义务和重要职责，企业通过绿色矿山建设降低规制风险，提高运行效率和经济效益、社会效益，真正实现从“要我建”到“我要建”的转变。
其三，制度保障是根本，要认真落实矿产资源管理改革成果内容，树立资源管理新思维，落实政府引导和管理服务责任，始终推进制度和政策的供给和创新，不仅要重视物理性规则管理，而且要推动法律法规和软性规则融合，充分调动好企业的积极性和主动性，保证矿山企业生产运营发展的良好环境和氛围。
其四，科技创新是手段，对绿色矿山建设具有重要推动作用，要积极推动绿色勘查，调整优化勘查方法、模式和标准，大力推广先进适用勘查技术装备，建立绿色矿山技术装备评价体系，用绿色技术成果全面提升矿业整体发展质量，适应国家绿色发展和现代化建设的要求。
其五，治理能力是支撑，完善治理体系，政府部门和矿山企业合作共治，实现企业、社区和政府的良性互动，建设社会治理共同体，实现多赢；要强化社会监督、失信惩戒的机制，全流程监管、全过程留痕，配套相关措施，建立健全绿色矿山评价指标体系和考核管理办法，使绿色矿山建设走上规范化的轨道；要把矿产开采与土地利用、产业发展、城乡建设、生态修复、国土空间开发保护等统筹规划布局，全面构建矿业新发展格局。
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